Вступительная речь Верховного комиссара ООН по правам человека Нави Пиллэй: «Миграция, конфликты и ксенофобия»

10 мая 2011 г.

Гаага, Нидерланды

Достопочтенные гости,

Дамы и господа,

Мобильность, перемещения и миграция были характерны для человека с незапамятных времен. Люди принимают добровольное или вынужденное решение переехать по ряду причин: материальное благосостояние и перспективы его улучшения, целостность семьи, война, социальная изоляция, гонение. Места, в которых люди в конечном итоге оказываются, могут предоставлять им больше возможностей и преимуществ. Но они также могут таить в себе угрозы, создавать преграды и трудности, вести к отчуждению и социальной изоляции. Передвижения людей по всему миру способствуют социальной трансформации и иногда вызывают беспорядки и конфликты как внутри государств, так и между ними.

Я очень рада быть в Гааге, городе, который в течение нескольких лет был моим домом, пока я была судьей Международного уголовного суда, и обсуждать с вами сегодня вопрос о миграции, конфликтах и ксенофобии и сложной взаимосвязи между ними. Я затрону ряд основных проблем в области прав человека, в частности, касающихся прав мигрантов и их семей. Я также обращу ваше внимание на ряд важных инициатив, предпринятых моим Управлением.

Кроме того, я бы хотела внести несколько предложений в тех областях, которые могут потребовать дополнительного внимания и исследования со стороны таких организаций как Южно-Африканская и Нидерландская научно-исследовательская программа альтернатив в развитии (SANPAD).  Я буду говорить о том, как принципы прав человека позволят защитить мигрантов и членов их семей, в надежде, что правозащитный подход будет отражен в выводах этой очень своевременной конференции.

Миграция и (Развитие)

С вашего позволения я начну с того, что обозначу некоторые распространенные заблуждения о миграции и развитии. Проблема миграции и мигрантов полна мифов и стереотипов, и этим заблуждениям очень важно противостоять.

В Докладе о развитии человеческого потенциала, Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие (2009 г.), подготовленном сотрудниками Программы развития ООН, говорится, что миграция из развивающихся стран в развитые страны не так распространена как миграция между развивающимися странами и экономиками. Многие из тех, кто покидает свои дома, вовсе не выезжают за пределы страны. Вместо этого они переезжают внутри своей собственной страны. Доказано, что гораздо больше людей перемещаются внутри одного государства, нежели выезжают за границу.

В докладе также говорится о том, насколько преувеличенными зачастую оказываются опасения местного населения, касающиеся того, что мигранты займут их рабочие места или будут способствовать понижению их зарплат; или же страхи о том, что своим появлением мигранты способны обременить социальные службы, взвалив свои социальные и экономические расходы на плечи местного населения той страны, куда они переехали. Когда навыки мигрантов дополняют навыки и умения местного населения, от этого выигрывают обе стороны. Для общества в целом такая ситуация также предоставляет самые различные возможности получить выгоду.

Эти факты противоречат преувеличенным заблуждениям и представлениям о том, что люди переезжают от отчаяния и безнадежности, и с этими настроениями прибывают, как правило, к внешним границам Европы или Северной Америки. Миграция с юга на юг – в частности в пределах Азии и Африки – вполне типична для изменяющейся картины современной миграции.

Вопреки этим представлениям, беспорядки последнего времени в Северной Африке свидетельствуют о незащищенности мигрантов. Мое Управление крайне озабочено влиянием этих событий на права мигрантов, включая практику незаконных и часто опасных задержаний людей при пересечении морских и сухопутных границ, а также насилие, расизм и ксенофобию. Тысячи мигрантов спасаются от конфликтов и преследований. По отношению к огромному количеству мигрантов были нарушены их экономические, социальные и культурные права, равно как и гражданские и политические права.

Для нас важно понимать, что, несмотря на их статус, все мигранты обладают правами и могут становиться жертвами правонарушений. Нельзя воспринимать как само собой разумеющееся то, что любой человек, не ищущий убежища, является авантюристом в поисках экономической наживы. В каждом конкретном случае, прежде чем решать вопрос о возвращении или изгнании, должны быть учтены все личные обстоятельства.

Осознавая многочисленные трудности, с которыми пришлось столкнуться европейским странам, надо не забывать, что на них возложено несоразмерно тяжелое бремя размещения у себя мигрантов, беженцев и других вынужденно переселенных лиц, бегущих из Северной Африки. В то время как государства-члены Европейского Союза обсуждают возможность временного пограничного контроля в рамках Шенгенского соглашения, я бы хотела подчеркнуть, что для всех стран, столкнувшихся с проблемой такого рода, в том числе стран ЕС, пришло время продемонстрировать свою поддержку в этой критической ситуации в соответствии с международными обязательствами. Недостаточно перенаправить проблему за пределы Европы или еще куда-либо.

Мне бы хотелось выразить одобрение позиции Комиссара ЕС Мальстрём в рамках недавно представленного Сообщения комиссии о миграции, содержащего призыв к более систематическому и всеобъемлющему подходу со стороны Евросоюза к решению проблем миграции в ЕС. Очень важно учитывать возможные будущие трудности и проблемы прав человека, возникшие в результате событий на Ближнем Востоке и в Северной Африке, не только для того, чтобы единственным ответом стал более тщательный контроль границ и другие сдерживающие меры.

Пользуясь случаем, я бы также хотела призвать Евросоюз и все страны-члены ЕС, которые будут участвовать в предстоящем заседании Совета министров юстиции и внутренних дел ЕС, убедиться в том, что они выполняют свои обязательства по поощрению и защите прав человека в отношении тысяч мигрантов, ищущих убежища, которые устремляют свои взоры на Европу в поисках поддержки и защиты.

Поскольку в этом году мы отмечаем 60-летие подписания Конвенции, касающейся статуса беженцев, необходимо придерживаться принципа недопущения «неприятия» и уважать его. В то время как мигранты из Северной Африки отправляются в путь в поисках новых возможностей и защиты, я призываю Европу проявить солидарность со странами их происхождения и защищать и поощрять права всех мигрантов на территории своих государств.

Почему же такое количество людей стремится переехать? Как мы видим на примере нынешней ситуации в Северной Африке, одной из причин миграции может стать конфликт. Нельзя недооценивать роль конфликта в глобальной миграции, в особенности внутри Африканского континента и за его пределами. В этом случае важно проводить различие между беженцами, которые вынуждены уезжать из-за вполне обоснованного страха преследования или вооруженного конфликта, и мигрантами, которые часто переезжают по совокупности причин, зачастую включающих поиск жизненных благ и социального благополучия. Очень часто происходят и вынужденные переселения внутри страны. Согласно приблизительным подсчетам в конце 2010 года 27,5 миллионов человек по всему миру были перемещены внутри своих стран по причине конфликтов, всеобщего насилия и нарушений прав человека. Из них на Африку приходится более 40%, что составляет 11,1 миллионов человек. Нарушения прав человека очень часто являются основной причиной переселений внутри страны, а вынужденные переселенцы чаще лишены основных прав или сталкиваются с проявлениями ксенофобии или дискриминации на новом месте.

Миграция происходит, по большей части, в результате ряда причин, одни их которых можно определить как «вынужденные», а другие - «добровольные». Одна из основных причин переездов – неравенство в развитии, что способствует перемещению человеческих ресурсов из стран происхождения в страны назначения, в то время как социальные расходы несут на себе преимущественно родные страны.

Проблема неравенства в развитии состоит в увеличении экономической асимметрии и социального неравенства не только в странах происхождения или назначения, но, в конечном счете, в целых регионах и за их пределами. Неравенство в развитии касается целого ряда экономических и социальных проблем, таких как занятость и формирование доходов, денежные переводы и обмен валюты, социальные услуги, такие как здравоохранение и образование, гражданские и политические права и оплата труда. Все это вопросы прав человека. Международное право в области прав человека, в том числе Конвенция по защите прав трудящихся-мигрантов, запрещает проявление дискриминации в отношении мигрантов, независимо от их статуса (регулярные или нерегулярные), и предписывает защищать их права и свободы. Подобные процедуры предполагаются и другими основными правозащитными договорами. Так, Декларация о праве на развитие, которая в этом году отмечает 25-летнюю годовщину, предусматривает развитие в интересах человека, тем самым способствую последовательному росту благосостояния как мигрантов, так и местного населения, а также создавая повод для размышления участников SANPAD, рассматривающих альтернативы в развитии.

Дорогие друзья,

Глобализация неизбежно размывает границы, тогда как бедность усиливает миграцию, которая в свою очередь способна спровоцировать ксенофобию и нетерпимость. Очень важно, чтобы мы видели сложную взаимосвязь между этими факторами, и понимали, что они могут одновременно являться и причинами и следствиями несоблюдения политических, гражданских, экономических, социальных и культурных прав. Эта сложная взаимосвязь также представляет собой область для дальнейшего изучения. Здесь будет важно применить подход, основанный на соблюдении прав, который бы учитывал такие проблемы, как участие мигрантов в процессе принятия решений, разработка политики, способствующей социальной интеграции мигрантов, и, в частности, необходимость дифференцированных данных о мигрантах. Будет также полезно провести сравнительное изучение национальных законов и правил по конкретным вопросам, таким как право детей мигрантов на образование.

Всем государствам следует обратить свое внимание на реальную потребность в труде мигрантов, вытекающую из экономического и социального развития, и обеспечить надлежащие, безопасные и законные способы въезда мигрантов в страну и их трудовой деятельности в ней. Это могло бы уменьшить нерегулярную миграцию, в особенности, практикуемую контрабандистами и торговцами людьми. Криминализация и очернение мигрантов противоречит эффективной миграционной политике, способствует формированию предрассудков и даже ксенофобии в отношении мигрантов и может привести к росту нарушений прав человека.

В то время, как странам необходимо управлять миграцией, они должны делать это, соблюдая все свои обязательства в области прав человека. Нельзя относиться к мигрантам как к людям второго сорта, которые заслуживают меньшей защиты, чем все остальные. В Конвенции о правах трудящихся-мигрантов предложена широкая схема защиты прав мигрантов. Однако на сегодняшний день она ратифицирована только 45-ю странами. Я призываю все страны незамедлительно ратифицировать документ.

Ксенофобия

Определить, что такое ксенофобия, очень сложно. Как правило, так называют острую неприязнь, ненависть и боязнь других. Это включает в себя страх или враждебность по отношению к чужеземцам и всему иностранному. В Дурбанской декларации ООН, подписанной на Всемирной конференции по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости, говорится, что «ксенофобия в ее различных проявлениях представляет собой один из основных современных источников и одну из форм дискриминации […], которая требует срочного внимания и безотлагательных действий со стороны государств, а также международного сообщества».  Далее подчеркивается, что «ксенофобия в отношении неграждан, особенно мигрантов, беженцев и лиц, ищущих убежища, является одним из основных источников современного расизма и что большинство нарушений прав человека в отношении членов таких групп совершается в контексте дискриминационных, ксенофобных и расистских видов практики».

Сегодня во всем мире мы наблюдаем рост ксенофобии, антимиграционных настроений и дискриминации, оказывающих негативное влияние на соблюдение прав мигрантов. Нерегулярные мигранты подвергаются особой опасности. Такие настроения и практики часто подкрепляются законодательством, общими правилами и политикой, которые относят мигрантов к преступникам и исключают их из общества.

Опыт и знания в области ксенофобии в Европе, Северной Америке и других развитых регионах достаточно хорошо известны. Тем не менее, так как усиливается миграция в пределах южных регионов, ксенофобия становится все более заметной в развивающихся странах, включая и мою. В мае 2008 года Южная Африка стала свидетелем волны вызванного ксенофобией насилия по всей стране, результатом которой стала смерть 60 человек и повсеместные разрушения собственности.

Как мы все слишком часто видим, на примере азиатского экономического кризиса или не так давно – на примере Южной Африки и Европы, экономический спад подпитывает ксенофобские настроения, дискриминационные практики и насилие в отношении мигрантов и их семей. Очень важно, чтобы ответом на экономический спад не стали нарушения прав мигрантов. В такие моменты необходимо поддерживать и повышать эффективность социальной правозащитной системы, а также обеспечивать доступ к основным социальным услугам для всего населения в целом и, в особенности, для нелегальных мигрантов, как наиболее незащищенной и маргинализированной группы населения.

Дамы и господа,

Каким образом показатель конфликта соотносится с миграцией и ксенофобией? Хотя иногда эта связь прямая, утверждение, что конфликт является единственной причиной миграции, будет слишком поверхностным. Конфликт не всегда является  причинным фактором миграции. Как стало очевидно на примере случая Южной Африки, конфликты и беспорядки могут стать «конечным результатом» или следствием миграции и сопутствовать ксенофобии. Мы должны добиваться того, чтобы представление о конфликте не ограничивалось только вооруженными конфликтами и включало в себя конфликты, возникающие в обществе по всему миру как результат фактического влияния или гипотетической угрозы, исходящей от мигрантов, на социальную и экономическую структуру общества.

Я убеждена, что мы должны быть лучше осведомлены о ксенофобии как о явлении. Что является причиной ксенофобии? Разве все дело только в страхе? До какой степени ксенофобия является основной причиной конфликта и насилия в обществе, куда прибывают мигранты? Каким образом это переходит в насилие и проявление дискриминации и подлежит вмешательству властей, закона и прав человека? Какова роль социального и экономического неравенства – в представлениях людей и на самом деле? Исследователи проблемы насилия, вызванного ксенофобией, пришли к выводу, что проблема ксенофобии настолько сложна, что ее трудно отделить от других проблем окружающей реальности, таких как неравенство или бедность в Южной Африке.

Другим важным моментом для обсуждения является роль общественного мнения в формировании ксенофобии или в обострении ксенофобских настроений и поведений. Я должна сказать, что крайне обеспокоена сомнительными высказываниями, которые все чаще и чаще появляются в последнее время в массовой прессе или исходят от некоторых известных официальных и неофициальных лиц в Европе, Африке, Азии и на обоих Американских континентах. Направленные против мигрантов ксенофобские настроения практически стали стандартной социальной и политической линией. Обвинение мигрантов в преступлениях и социальных проблемах, отношение к ним как к «бремени», которое общество вынуждено нести за счет немигрантов – все это приводит к ограничению или несоблюдению прав мигрантов. Все мы слышали, что такие термины как «нежелательные элементы», «иностранцы», «без гражданства», «другой национальности» часто используется в контексте, близко граничащем с подстрекательством к ненависти по расовому, религиозному или национальному признаку. В качестве вклада в обсуждение этого вопроса УВКПЧ проводит серию семинаров экспертов по запрещению разжигания национальной, расовой или религиозной ненависти для того, чтобы иметь лучшее представление о характере и практической реализации такого запрета. Два семинара уже прошли в Вене и в Найроби, и еще два предстоит провести в Бангкоке и Сантьяго до конца этого года.

Мое Управление также предоставляет услуги секретариата для Специального комитета по разработке дополнительных стандартов, который был создан по итогам работы Всемирной конференции по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости в 2001 году. Комитет занимается вопросами, относящимися к современным проявлениям расизма, и проблема ксенофобии заявлена как одна из будущих тем на повестке дня. Межправительственная рабочая группа по разработке рекомендаций с целью эффективного осуществления Дурбанской декларации, также учрежденная по итогам работы Дурбанской конференции, совсем недавно приняла рекомендации по проблеме миграции.

Я также была воодушевлена известием о том, что Южно-Африканской и Нидерландской научно-исследовательской программой альтернатив в развитии уже были предприняты некоторые важные исследования, в том числе в ходе этой конференции, относительно влияния конфликта и ксенофобии на социальное единство и развитие.

Дамы и господа,

Напоследок мне бы хотелось донести до вас несколько мыслей.

Первое, в этой сложной системе взаимодействия миграции, конфликтов и ксенофобии мы видим, что права мигрантов слишком часто не учитываются. В УВКПЧ мы придерживаемся той позиции, что результатом размышлений и исследований должна стать концепция (и произойти это должно как можно скорее, учитывая последние события), в рамках которой мигранты рассматривались бы как люди, обладающие определенными правами. Эти права мигрантов должны находиться под защитой на территории их родного государства, в процессе перемещения и в стране прибытия. Это предполагает защиту от дискриминации, право на достойную работу, здоровье и жилье, защиту от произвольных арестов и задержаний.

Второе, в 2002 году мое Управление возглавило Группу по проблемам глобальной миграции, где единогласно звучали высказывания на тему прав мигрантов. В основном в заявлении членов рабочей группы четко говорилось, что «несмотря на сложность ситуации, в которой они оказались, мигранты не должны подвергаться бесчеловечному обращению или быть лишены своих прав». Это еще одно напоминание о том, что, хотя государства-члены ООН вправе контролировать передвижения через свои границы, они должны делать это в соответствии со своими обязательствами в рамках  международного права, в том числе в области прав человека.

Решение проблемы влияния ксенофобии, расизма и дискриминации на мигрантов, в частности, нерегулярных, является ключевым приоритетом деятельности моего Управления. В течение последующих нескольких недель, УВКПЧ проведет ряд обсуждений на международном уровне, в центре внимания которых будут проблемы дискриминации и ксенофобии в отношении мигрантов, в том числе в рамках симпозиума Группы по проблемам глобальной миграции 17-18 мая 2011 года.

Мое Управление намерено работать с правительствами и другими партнерами с целью поощрения и защиты прав мигрантов, а также создания необходимого потенциала в странах для формирования единой системы правил защиты прав мигрантов, независимо от их статуса. Посредством наших страновых и региональных представительств по всему миру мы участвуем в деятельности по поощрению прав мигрантов. Например, в Ливане наш региональный офис участвовал в разработке единого национального контракта для трудящихся-мигрантов, занятых в сфере домашних услуг.

Последнее, необходима гораздо большая согласованность действий на различных уровнях: международном, региональном и национальном. Это нужно для решения множества проблем миграции и их влияния на права мигрантов и их семей. Необходима отчетливая и согласованная реакция, основанная не на домыслах, а на реальных результатах исследования проблемы миграции и ксенофобии. Требуется более всесторонний и сбалансированный анализ моделей развития, миграции и ее связи с проблемами прав человека. И здесь, несомненно, значительная роль отводится исследовательским программам развития, таким как SANPAD.

Я желаю вам, чтобы эта конференция была продуктивной и способствовала появлению новых идей. Буду с нетерпением ждать результатов вашей встречи.

Спасибо.