在打击恐怖主义的同时促进与保护人权和基本自由问题特别报告员在联合国大会第六十八届会议上的声明

2013年10月25日,纽约

主席先生,
各位阁下,
尊敬的代表,
女士们,先生们,

2012年6月,由16个国家组成的集团(包括2个安理会常任理事国)在人权理事会发表了一份联合声明,通过援引约束使用武力的国际法原则、当然还有国际人道主义法和国际人权法来促请此任务授权重点关注武装无人机在反恐行动中的使用问题。

为响应该请求,我组建了由研究人员和顾问组成的一个小组对法律问题进行调查,并审查有关在多个冲突战场上使用无人机导致大量平民伤亡的指控。这一过程从今年1月份开始,目前仍在进行中。

我首先要指出我们面临的三大主要挑战。第一是说明何谓平民伤亡的必要性。无人机技术是为了应对与非政府武装组织的不对称冲突而特别研发的。正如我们所知,这些团体通常与平民混在一起,平民也可能为其提供不同程度上的自愿或非自愿支持。这就产生了如下问题:提供这类帮助的平民是否算作参与敌对活动,或仍根据国际人道主义法享有平民被保护的身份。对国际人道主义法中构成直接参与敌对活动形式的不同看法几乎将毫无疑问地导致对平民伤亡水平的不同评估。因此阐明这一问题并根据红十字国际委员会颁布的指导的适用性达成共识十分关键。

第二个主要的挑战是透明度的缺失。这是评估无人机空袭对平民影响的最大障碍,也使得客观评估精确定位的声明变得极其困难。

第三个挑战是国际法一些主要原则相关的不确定性及其与当代形式的不对称冲突的相关性。虽然这一技术及其对国际反恐和戡乱行动的影响已经扩散,人们并未就这一技术所涉及的核心法律原则达成共识。目前迫切需要国际社会团结起来,就正确解读法律达成共识。

今天上午的互动对话将是各国第一次公开讨论为执行致命的境外反恐行动而使用无人机或遥控飞机的问题。

今天的报告中列出了一些临时结论,并明确了具有法律争议性的关键领域。我希望我已经准确地说清楚了事实,并公正地表明了两方面的法律观点。这自然是我的意图。这份报告,以及我的同事法外处决、即审即决或任意处决问题特别报告员克里斯托夫•海恩斯(Christof Heyns)的报告,都是一次重要对话的开始,而非对话的结束。

我提交至人权理事会的下一份报告将关注一些特定无人机空袭的相关事实。同时,所有成员国将有机会表明自己对争议中的一些核心法律问题的理解。我的意图是向人权理事会报告我所收到的回复。

我们的目的是促进各国之间的知情辩论。但是特别程序的任务授权只能将这一进程推进到这种程度。我们可以提出讨论议题和疑难问题。联合国大会今天要听取的两份报告就是例证。如果各国肯花时间并愿意合作,我们还可以为辩论这些问题提供充足的事实背景。但最终还是需要成员国推动并支持达成符合国际法、特别是国际人道主义和人权法的框架的进程。

请允许我强调今天介绍的中期报告中的五个观点。

第一,虽然报告关注的是联合国、英国和以色列使用武装无人机的情况,提出的问题并不局限于特定国家。这一技术的扩散率很高,且在未来几年内很有可能有越来越多的国家使用武装无人机。虽然这两份报告中提出的法律问题并不仅仅关乎无人机技术,但在反恐和戡乱的特定行动中是否适合使用无人机的问题已使关于战场地理界限的辩论锋芒毕露。鉴于武装冲突不对称的特性日益明显,需要立即在国际层面对这些问题进行审议。

第二,我参加的讨论似乎并不殷切希望达成具体的国际协议,或对《日内瓦公约》进行修订。确实,正如我在报告中指出的那样,如果严格按照国际人道主义法的原则使用无人机,那么就可能通过大大改善军官的态势感知来降低武装冲突中平民伤亡的风险。所以我的同事克里斯托夫•海恩斯在他的报告中指出,目前的当务之急是要澄清现行的法律框架并确保其实施,而非制定新的法律。

第三,我的报告中并未使用“定点清除”这一说法。这一说法可能存在误导性,因为关键问题并非杀戮“定点”与否,而是其是否发生于国际人道主义法承认的武装冲突情境下。如果该情境构成武装冲突,使用提前确定的个人军事目标清单并不违法。这是应用区别准则的一个范例。相反,如果不属于武装冲突,国际人权法几乎禁止以致死为其唯一或主要目的的任何反恐行动。所以关键问题是何时发生非国际性武装冲突以及是否存在或何为在该背景下应用武装冲突法的地理界限。

第四,如果严格按照国际人道主义法的原则使用无人机,那么就可能通过大大改善军官的态势感知来降低武装冲突中平民伤亡的风险。

我想强调的第五点是,在平民被杀或可能有平民被杀的事件中,相关国家有义务立即进行独立、公正的实况调查并提供一份详细的公开声明的建议。一旦有任何渠道的可靠信息表明可能发生了平民伤亡,相关国家就要履行这一义务,包括事实尚不明晰或信息片面或偶然的情况,也不论袭击是否发生于实际战斗区域。

我要向所有为这次审议做出贡献的人以及探讨这些问题已有一段时日的国际法学术界表示感谢。我还应该向与我沟通过的各国表示感谢。至今,除了与人权理事会中断联系的以色列,所有我接触的国家都与我进行了具有典范性的合作。我想促请包括以色列在内的所有成员国参与这一进程中旨在阐明一些具有争议性问题的下一阶段。

谢谢。